县财政局 金国龙

为了深入贯彻落实党的十八大和2013年中央1号文件精神，2013年7月1日财政部发出《关于发挥一事一议财政奖补作用推动美丽乡村建设试点的通知》(财农改〔2013〕3号)，提出把美丽乡村建设作为一事一议财政奖补工作转型升级主攻方向，对一事一议财政奖补工作提出了新的要求。本文结合大关县近年来开展一事一议财政奖补工作的实际，对通过一事一议财政奖补项目助推美丽乡村建设，进行了如下思考。

一、美丽乡村建设已成为一事一议财政奖补工作的主攻方向

2005年10月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。“十一五”期间，全国很多省市按十六届五中全会的要求，为加快社会主义新农村建设，努力实现生产发展、生活富裕、生态良好的目标，制定美丽乡村建设行动计划并付诸实施，取得了一定的成效。2008年，浙江省安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划，出台《建设“中国美丽乡村”行动纲要》，提出10年左右时间，把安吉县打造成为中国最美丽乡村。安吉县美丽乡村建设不但改善了农村的生态与景观，还打造出一批知名的农产品品牌，带动农村生态旅游的发展，带动农民收入增加，为中国社会主义新农村建设探索出一条创新的发展道路。中央农村工作办公室主任陈锡文在考察安吉后说：安吉进行的中国美丽乡村建设是中国新农村建设的鲜活样本。安吉的“中国美丽乡村”建设在全国引起强烈反响，成为全国关注的焦点。“十二五”期间，受安吉县“中国美丽乡村”建设的成功影响，浙江省制定了《浙江省美丽乡村建设行动计划》，广东省增城、花都、从化等市县从2011年开始也启动美丽乡村建设，2012年海南省也明确提出将以推进“美丽乡村”工程为抓手，加快推进全省农村危房改造建设和新农村建设的步伐。

2012年11月党的十八大首次专章论述生态文明，首次提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“建设美丽中国”。2013年中央1号文件第一次提出建设“美丽乡村”的奋斗目标，要求“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。”各地建设美丽乡村的热情空前高涨，“美丽乡村”建设已成为中国社会主义新农村建设的代名词，全国各地正在掀起美丽乡村建设的新热潮。2013年2月，农业部正式启动“美丽乡村”创建活动，以促进农业生产发展、人居环境改善、生态文化传承、文明新风培育为目标，2013—2015年，在全国不同类型地区试点建设1000个天蓝、地绿、水净，安居、乐业、增收的“美丽乡村”。2013年7月，财政部提出提出把美丽乡村建设作为一事一议财政奖补工作转型升级主攻方向，要求“继续抓好村级公益事业建设，逐步实现道路硬化、卫生净化、村庄绿化、村庄亮化、环境美化等目标。”

云南省于2013年2月在省委农村工作暨全省第七批新农村建设指导员下派动员视频会上，提出以建设美丽乡村为总抓手，全面推进农业农村工作。2013年6月，云南省农村综合改革领导小组发出《关于加快一事一议财政奖补政策转型升级推进云南美丽乡村建设的通知》。2013年7月，根据全国一事一议财政奖补现场会议精神，报省政府批准，云南省将加快一事一议财政奖补政策转型升级，把美丽乡村建设作为一事一议财政奖补工作的主要内容，推进云南美丽乡村建设。2013年，云南省级财政安排美丽乡村建设资金7亿元，计划建设500个项目，以后年度逐渐增加，争取到2020年全省美丽乡村达到1万个。 2013年9月，云南省美丽乡村建设工作会在玉溪市召开。会议提出，以省级重点建设村为抓手，大力实施城乡一体发展、特色农业壮大、基础设施完善、农村民生改善、扶贫开发攻坚、综合改革深化、森林云南建设和社会管理创新“八大工程”，聚力建设美丽乡村，致力造福农民群众，着力打造“升级版”新农村。

2013年10月，昭通市美丽乡村建设工作会议在永善召开，提出全力推进美丽乡村建设，打造新农村建设和农村经济发展的升级版。抓好美丽乡村建设首先要抓规划，核心是促产业。从2014年起，全市将每年选择700个以上村民小组，建设标准较高的各级各类示范点，重点培育100个以上的中心村、特色村，重点打造13个精品村，至少创建1个云南最美精品乡村。

大关县从2008年至2012年实施的财政一事一议奖补项目，累计投入财政奖补资金4765万元，主要是实施普惠制项目，特惠制项目(示范村)只有7个。2013年普惠制和特惠制项目基本上各占一半，财政奖补资金1737万元，其中普惠制897万元，特惠制项目840万元。特惠制项目共实施10个，其中美丽乡村项目3个，示范村项目7个，项目正在组织实施。2014年普惠制项目将投入财政资金700万元，特惠制项目已经逐级向上申报，全部称为美丽乡村建设项目。可见美丽乡村建设已成为一事一议财政奖补工作的主攻方向，普惠制项目正在逐渐减少。

二、大关县实施一事一议财政奖补美丽乡村建设项目的做法及存在问题

大关县正在实施的2013年度一事一议财政奖补美丽乡村建设项目和示范村项目共10个，财政奖补资金840万元，已全部开工建设，将于今年6月底前全部实施完毕，迎接省市验收。建设内容主要涉及农村公路硬化、农村公路维修、桥梁建设、户间道路硬化、人畜饮水。

(一)主要做法。

一是项目的申报坚持县乡互动。各乡镇在对各村情况进行全面把握的前提下进行项目申报，县综改办在与市综改办对接财政奖补资金规模后到各乡镇逐一对申报项目进行实地考察，与乡镇共同研究项目建设内容及投资规模，乡镇邀请交通、水利部门派出技术人员参与乡镇进行项目规划设计，编制项目建议书，确保规划设计具有可操作性、投资控制在合理范围。项目建议书报县综改办汇总报县政府批准后，向市综改办申报，市综改办向省综改办申报，省综改办批准后逐级下达项目投资计划。

二是项目的确定坚持大小结合。根据实际情况和资金规模，尽可能多地覆盖乡镇，较大的项目尽可能与县委、县政府确定重点打造的新农村建设、产业结构调整重点区域如中药材产业庄园、休闲农庄相结合，小的项目尽可能与乡镇集中打造点相结合。

三是项目的实施以乡镇管理为主。从项目建议书的编制、预算编制、招标代理公司的选择、招投标、签订施工合同、项目质量进度管理、初步验收均由乡镇负责，县财政局、综改办负责资金预拨和报账、监督检查、县级验收，同时统一聘请监理公司负责美丽乡村、示范村的质量监督，既充分调动了乡镇积极性，又保证县级主管部门的监督权的行使。

四是坚持过程监管。县综改领导组召开会议提出工作要求，县拦标价审查办公室对各项目拦标价(预算)统一组织审查，确保预算科学合理。县综改办不定期到施工现场进行监督检查，与乡镇、施工单位共同研究解决施工中遇到的问题，监理单位在各项目实施公路硬化打混凝土阶段做到全程监理，其余项目定期到施工现场监理，确保工程质量。

(二)存在的主要问题及原因分析。

存在的主要问题：一是进度不平衡，与县综改办要求的5月底前完工有较大差距。目前已完工两个项目，其余正在建设中，有少数项目预计要到6月底方能完工。二是质量有差距。如出水安置点户间道路因冰凌原因出现质量问题，施工单位已按要求整改;谢家沟公路挡墙局部不合格，已进行整改;灯坪户间道路有一段不合格，施工单位已整改;鱼孔村户间道路不合格，已要求施工单位整改。

究其原因：一是部分乡镇领导精力有限。某镇副镇长基本调离，只剩一个副镇长，一事一议由镇长亲自抓，精力有限。二是领导能力有差距。某镇主要领导、分管领导、一事一议办工作人员相互缺乏沟通，主要领导的想法分管领导不知道，分管领导的想法工作人员不知道，导致项目实施方案的调整上报花费了近2个月时间。三是一事一议办工作人员业务不熟、责任心不强。有某项目经审查的拦标价是40.3万元，但发出的投标邀请书控制价为50.3万元，严重违背50万元以上项目必须实行公开招投标要求并且让拦标价形同虚设而重新进入邀请招标程序。四是项目施工环境的营造有差距。某项目在实施过程中，群众要求多多，总是向施工单位提出这样那样的问题，施工难度重重。

三、对一事一议财政奖补建设美丽乡村的建议

(一)加强领导，发挥主心骨作用。县级层面不一定重新成立领导组，就以综改领导组来加强对美丽乡村建设项目的领导亦可，重要的是解决三个问题：一是确定需打造的点;二是整合涉农部门项目整体打造;三是督促乡镇加强领导，并为乡镇解决人员、经费等问题。乡镇层面，主要解决对美丽乡村建设重要性的认识，选择对项目管理相对熟悉、责任心强的分管领导和工作人员具体抓好美丽乡村建设项目。

(二)加强宣传，发挥主体作用。美丽乡村建设，广大农民是受益者，也是推进主体。具体实施中，一事一议、筹资筹劳，特别是占用土地的协调等需要群众自己搞定，这些都关系到群众利益，需要群众积极参与和配合。实践证明，凡群众积极主动争取的地方，美丽乡村项目实施起来就非常顺利;凡不是群众不愿意干的地方，美丽乡村项目实施起来困难重重。所以，今后美丽乡村项目申报前必须首先解决好群众的思想认识问题，充分调动群众参与热情，发挥其主体作用。乡镇应利用多种渠道，开展多种形式宣传，使群众真正了解和理解美丽乡村建设，发挥好、引导好群众积极性，使之主动、全面参与美丽乡村的建设和管理维护。县乡村都应统一一个观点：凡群众发动不起来的地方，即使基础条件再好，也不宜申报美丽乡村建设项目。

(二)加强规划，选准建设地点。可以用于实施美丽乡村建设的项目有新农村建设重点村、财政一事一议奖补美丽乡村、农业部门美丽乡村，此外还有其他部门的项目。在哪里实施较为恰当，应由乡镇超前提出分年度建设计划。美丽乡村，重在建设，美在特色。只有突出特色，彰显个性，才能使美丽乡村各具风采。美丽乡村建设的基本条件就是这个地方本来就美，重点是生态环境较好，村落整体看好。前提条件是群众积极性高，有较强的参与热情。在布局上重点考虑在集镇周边、交通沿线、景区周边，人口相对集中，有一定产业基础、示范带动作用明显的村民小组或自然村。在规划内容上根据各个项目的要求予以考虑，财政一事一议奖补美丽乡村项目优先考虑公路硬化、户间连接线硬化，可以有人畜饮水、环境整治等内容，应按此抓好项目建议书编制。为增强项目命中率，项目建议书应附照片，主要反映村落整体面貌和生态状况。建议乡镇在夏季对美丽的村落进行照片资料的收集、整理，避免在项目建议书编制阶段因节令不对拍不到美丽的照片。

(三)整合项目，破解资金难题。美丽乡村建设是一项系统工程，涉及到方方面面，需要投入大量的资金，单一的一事一议财政奖补资金极其有限，国家也没有出台相关的配套政策，乡镇、村两级又缺乏财力，破解投入难题成为美丽乡村建设当务之急。根据一些地方在农村基础设施建设方面的做法和经验，建议由县委、县政府主管领导挂帅，协调相关部门，打破行业界限，将一事一议财政奖补与新农村建设、水利、林业、扶贫、农业综开发等项目进行整合，用于美丽乡村建设，一方面可以较好地解决美丽乡村建设投入难题，另一方面也有利于各类项目资金更好地发挥效益，避免重复建设。同时，应支持和帮助村与企业、金融机构等方面联系，通过村企结对共建、金融资本参与、引入市场竞争机制、开展社会捐资等形式，积极探索社会力量参与美丽乡村建设新模式。

(四)明确职责，转变责任主体。农村公益事业建设因投资主体的多元化造成了受益对象的多元化，因此农村公益设施的建设、维护应该实行分级管理，责任主体多元化。建议按照建设资金投入的数额和比例，明确项目建设主体：以上级政府投入为主的，以乡镇人民政府为建设主体;以社会筹资和奖补资金为主的，由村级集体经济组织为建设主体;以农民合作社、农户合建为主，财政适当补助的，以合作社、农户为建设主体。在建成项目的维护上，对于享受了财政“一事一议”奖补等项目支持的可以确立以乡镇统筹协调，以村为主，村以下及合作社、农户自愿维护为辅的基本格局。村级公益设施的维护，可以充分发挥村民理事会的作用，赋予其村内公益设施管理的权力，对损害设施的行为进行调处。

(五)细化责任，强化质量进度管理。“一事一议”财政奖补项目工程质量的好坏，直接关系到公益设施的使用寿命。农村道路、人畜饮水等项目的质量事关群众的生产生活，关系到党和政府的形象。这些项目投资大、建设时间长、工艺复杂、建成后的使用年限较长，因此，要确保建设质量，减少后期管护的压力。大关县在2013年度美丽乡村项目建设中，总体上是按照基本建设程序来做，县综改办履行项目监督职能，统一聘请了监理单位;乡镇作为建议主体，进行项目招投标(其中50万元以上项目全部进行了公开招投标)，项目建成后，请中介进行工程竣工决算审计。但乡镇在严格按照设计内容施工，在经常性现场查验、群众代表监督等监管措施上还需加强，确保建设质量。在进度管理上还需加强，一是在预算编制、邀请招标代理公司、编制招投标文件等方面不必浪费过多的时间;二是尽可能督促施工单位利用好难得的施工黄金期，避免雨季施工的尴尬局面。